“城市总体规划改革”专栏丨广州新一轮总规指标体系构建思考

导读

2017年，北京、上海新版城市总体规划分别获批。近日召开的全国住房城乡建设工作会议指出，全面开展规划期至2035年的新一版城市总体规划编制工作。为落实“十九大”精神，解决好当前城市规划工作中的问题，城市总体规划改革势在必行。

为此，中国城市规划学会官微“中国城市规划”推出“城市总体规划改革”专栏，陆续推出系列文章，介绍各地推进总体规划改革的工作经验，助力城乡规划改革。

本文字数：2456字

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广州篇

在全球化深入发展的背景下，积极参与全球竞争与合作，成为国内外城市必须积极应对的挑战和机遇。近年来，纽约、伦敦、北京、上海等国内外标杆城市纷纷开展了面向未来20-30年，乃至更长时期的远景规划。其中城市发展指标体系是重要内容：一方面指标体系是落实目标、战略和任务，指导规划实施的重要抓手，另一方面又是规划评估、实施监督及动态维护的重要工具。

本文结合广州新一轮城市总体规划编制工作，对相关理论、研究机构关于城市发展评价体系的内容进行梳理和总结，结合广州发展实际和目标，尝试构建一套综合、全面的城市发展指标体系。

▲研究技术路线

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相关理论对城市发展评价体系的研究

全球城市理论是城市研究和评价的重要理论之一，不同时期的学者从不同的角度不断丰富和发展了城市发展的评价体系。彼特·霍尔认为政治权力中心、商业中心、人才聚集中心、信息汇集和传播中心、娱乐业是全球城市的主要标准。弗里德曼认为世界城市的本质属性是世界经济的“指挥控制中心”。萨森则认为世界城市不是“控制中心”，而是“服务于控制的服务中心”，应重视金融和生产者服务业。卡斯特的观点是世界城市是一个流动空间，全球城市应该被视为全球网络的节点。

▲相关学者全球城市理论一览表

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国外著名研究机构的城市评价体系

2.1世界银行：“全球城市指标”

“全球城市指标”（Global City Indicators） 项目由世界银行城市局牵头，全球城市指标机构（GCIF）负责执行。该指标包括城市服务和生活质量两大类别。其中城市服务包括教育、财政、娱乐、行政能力、能源、交通、污水、消防与突发事件应对、健康、安全、固体废弃物、城市规划、供水等13项主题；生活质量包括公众参与、经济、住房、文化、环境、社会公平、技术与创新等7项主题。

2.2美国科尔尼管理咨询公司：全球城市指数

“全球城市指数”（The Global Cities Index，GCI）是美国科尔尼管理咨询公司（A.T. Kearney）与芝加哥全球事务委员会共同完成的研究项目。2016年的全球城市指数包含商务活动、人力资本、信息交流、文化体验和政治参与等5个领域的26个指标，其中商务活动和人力资本的权重较高，政治参与的权重较低。

▲全球城市指数不同领域指标权重占比

2.3英国《经济学家》智库：全球最具竞争力城市

2012年3月，英国《经济学家》智库（Economic Intelligence Unit）公布了《全球最具竞争力城市调查报告》。这一排名调查了全球120个城市的经济竞争力、人力资本、机构效率、金融产业融合度、国际吸引力、有形资本、环境与自然危害、社会与文化特质等8个主要指标，更加突出经济增长、产业、创新环境、人力等生产要素的权重，而文化多样性、开放性和环境、安全要素相对弱化。

▲全球最具竞争力城市调查报告主要指标权重占比

2.4 GaWC：世界级城市名册

世界级城市名冊由全球化及世界城市研究网络（GaWC）发布，是由英国罗浮堡大学的尊·比佛斯达克、理查德·史密斯、彼德·泰勒共同发起成立。该排名通过研究金融、会计、广告、法律和管理咨询等五个行业的全球高端生产服务企业在各个城市的分布，按照分支机构的重要性进行打分，利用数学模型综合计算得出城市层级。

▲世界级城市名册（GaWC）评价方法

▲近年来国内相关城市在GaWC体系中的排名

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国内著名研究机构的城市评价体系

3.1中国社科院：全球城市竞争力报告

全球城市竞争力报告由中国社科院发布，其指标体系包括产出指标体系、要素指标体系和产业竞争力指标体系3大部分。

其中产出指标体系由GDP规模、人均GDP 、地均GDP、GDP增长、专利申请数、跨国公司指数6个指标构成，突出对经济产出效益、创新产出和经济外向影响力的考量。

要素指标体系由企业素质、当地要素、当地需求、基础设施、内部环境、公共制度、全球联系7个一级指标和52个二级指标构成。

▲“要素指标”重要性占比

产业竞争力指标体系偏重考察城市的22个产业在全球产业链的地位，其中高科技产业、金融业、公用事业是城市产业竞争力的重要支撑。

3.2中国社科院：现代化评价体系

中国社科院在2003年提出了有中国特色的现代化评价体系，按照“推进动力”强弱、“运行质量”高低和“社会公平”程度这3大方面去定量识别城市发展状况，建立起包括工业化、信息化、竞争力、城市化、集约化、生态化、公平化和全球化等8个方面的“水平指数”。

3.3国家统计局：小康社会指标体系

国家统计局在2011年提出全面建成小康社会指标体系，包括经济发展、民主法治、文化建设、人民生活和资源环境5大类的39项指标。

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广州新一轮城市总体规划指标体系构建思路

4.1城市发展评价的五大维度

综合以上研究，相关城市发展理论、著名研究机构对城市发展评价体系的价值导向和侧重点虽有所不同，但总体上都可归纳为经济动力、交通枢纽、创意创新、国际声望和生活质量五大维度。

▲城市发展评价五大维度

4.2广州特色指标体系构建思路

广州市新一轮城市总体规划从这五大维度出发，落实国家和区域战略要求，落实十九大精神和“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，对接国家小康社会、社会主义现代化等相关政策的指标体系，参考国内外标杆城市远景规划的指标体系，结合广州发展的现状条件、优势、劣势及发展目标，制定了具有广州特色的“指标体系”。其中经济动力方面5项、交通枢纽方面7项、创新创意方面13项、国际声望方面11项、生活质量方面44项。

▲广州新一轮总规指标体系构建思路

▲广州市新一轮城市总体规划指标体系（初稿）

4.3指标体系的评估与监测

为推动指标落地实施，广州提出了一套体检评估方法。一方面针对单项指标逐一监测，将指标的实际值与目标值对比，计算“指标实施完成率”，并汇总形成指标的年度体检报告；另一方面是针对生态、交通、环境保护及公共服务等领域的各项指标进行“综合评估”，评价城市在各专项方面发展情况。

▲广州“多规合一”实施管理平台指标监测窗口

此外，将指标体系纳入广州“多规合一”实施管理平台。其中建设用地、各类控制线等在空间上落实的指标通过信息平台实现实时监测；常住人口、空气优良天数等与空间无法直接挂钩的指标由相应职能部门定期在信息平台上填报。此外，依托信息平台，自动生成各类指标的评估体检报告，并以图、表、数结合的方式予以展现，实现指标体系监控预警。

本文来源：广州市国土资源和规划委员会

专栏·城市总体规划改革

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